Czy można powołać samorządową radę kobiet?
W samorządach coraz częściej można spotkać wyspecjalizowane rady o charakterze doradczym. Celem powoływania takich struktur jest zwiększanie udziału obywateli w procesach decyzyjnych zachodzących na szczeblu lokalnym.
Przepisy tzw. ustrojowych ustaw samorządowych przewidują, że gminy, powiaty i województwa mogą tworzyć rady młodzieżowe, oraz rady seniorów. Ustawodawca wprost przewiduje, że organy te mają charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Z uwagi na obowiązywanie ustawowych upoważnień, które dozwalają radom i sejmikom na powoływanie tych struktur sposób ich funkcjonowania nie budzi większych kontrowersji w praktyce.
Władze lokalne zdają sobie jednak sprawę, że w ramach wspólnot samorządowych funkcjonują grupy interesariuszy, które posiadają własne, szczególne potrzeby i interesy. Stąd można spotkać się z praktyką polegającą na tworzeniu innego rodzaju rad konsultacyjnych, których funkcja nie jest regulowana przepisami ustaw. Najczęściej tworzone są rady kobiet, rady przedsiębiorców, oraz rady ds. budżetu obywatelskiego. Rady tego rodzaju mają najczęściej “mieszane” składy. Zazwyczaj zasiadają w nich przedstawiciele mieszkańców, organizacji pozarządowych, pracownicy właściwych urzędów, niekiedy również delegaci rady lub sejmiku.
Kontrowersje prawne
Okazuje się, że próby utworzenia takich struktur napotykają na opór ze strony wojewodów, którzy sprawują nadzór nad stanowieniem prawa miejscowego. Z problemem tym musiał zmierzyć się jedna z gmin województwie warmińsko-mazurskim. Kilka lat temu tamtejszy burmistrz wydał zarządzenie w sprawie zasad naboru i działania Rady Kobiet. Przedmiotowy akt normatywny regulował termin i zasady powoływania i zgłaszania kandydatów do udziału w pracach tego podmiotu, strukturę organizacyjną, czas kadencji członków i członkiń Rady, oraz warunki utraty mandatu. Wydając zarządzenie burmistrz powołał się na przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym[1], który przyznaje organowi wykonawczemu j.s.t. kompetencję do kierowania bieżącymi sprawami wewnętrznymi gminy oraz reprezentują ją na zewnątrz.
Zarządzenie dotyczące rady kobiet zostało poddane nadzorowi wojewody. Organ nadzoru doszedł do wniosku, że burmistrz wydając takie zarządzenie przekroczył swoje kompetencje wynikające z przepisów prawa i na tej podstawie stwierdził jego nieważność.
Burmistrz nie zgodził się ze stanowiskiem wojewody i zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. oddalił skargę[2]. Sąd w całości podzielił argumentację wojewody w zakresie naruszenia przez burmistrza zasady legalizmu. Dodatkowo wskazał, że:
Brak jest natomiast jakiejkolwiek podstawy prawnej do tworzenia rady kobiet jako organu opiniodawczego i konsultacyjnego w gminie na podstawie uprawnienia organu wykonawczego do kierowania bieżącymi sprawami gminy czy reprezentowania gminy na zewnątrz. Już tylko z tego względu, że w przypadku, gdyby ustawodawca dostrzegł taką potrzebę i dopuścił możliwość powołania takiej rady, z uwagi na działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej, to kompetencja do powołania takiej jednostki została by zapewne przekazana jako uprawnienie dla rady gminy, nie zaś dla jej organu wykonawczego.
Po analizie orzeczenia Sądu I instancji, burmistrz podjął decyzję o skierowaniu skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ wykonawczy gminy konsekwentnie utrzymywał w niej, że powołanie rady kobiet jest dopuszczalne w ramach obowiązującego porządku prawnego.
NSA w wyroku z 1 marca 2020 r.[3] podzielił wcześniejsze poglądy wojewody i WSA. Zdaniem Sądu II instancji brak jest podstaw prawnych do tworzenia rady kobiet. Sąd II instancji zwracał także uwagę na brak odpowiedniego zadania publicznego w ramach którego mogłaby być wykonywana kompetencja do tworzenia takiej struktury o charakterze konsultacyjnym. NSA stwierdził, że konstytucyjna zasada domniemania przypisania zadań publicznych do właściwości gminy (w braku szczególnej regulacji ustawowej) nie może stanowić rzeczywistej podstawy prawnej.
Jak utworzyć radę kobiet?
Jak się wydaje źródłem opisywanego wyżej problemu i niepewności z jaką muszą mierzyć się samorządy jest brak wyraźnego przepisu ustawy, który dozwala na tworzenie rad kobiet. W sprawie z którą mierzył się wojewoda warmińsko-mazurski i sądy administracyjne błędnie rozpoznano istotę problemu. Niepotrzebnie skupiono się na kwestii zadań jednostek samorządu terytorialnego. Nie dostrzeżono bowiem, że utworzenie rady kobiet nie musi wiązać się z wykonywaniem jakiegokolwiek zadania publicznego.
Rady kobiet, jeżeli są powoływane, należy postrzegać jako organy pomocnicze jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym ich utworzenie mieści się w ramach tzw. autonomii ustrojowej j.s.t., która wynika z art. 169 ust. 4 i dozwala j.s.t. na kształtowanie ich ustroju wewnętrznego w granicach ustaw. Jednocześnie rady kobiet z uwagi na swój opiniodawczy i inicjatywny charakter należy wiązać z instytucją konsultacji społecznych.
Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych nakazują j.s.t. podjęcie uchwał regulujących zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych. Kompetencja ta jest zastrzeżona do wyłącznej właściwości rady lub sejmiku. Uchwały podejmowane na tej podstawie prawnej są aktami prawa powszechnie obowiązującego. Trzeba podkreślić, że z przepisów ustaw nie wynika czy konsultacje społeczne mogą mieć tylko postać bieżących działań administracji (spotkań z mieszkańcami, badań ankietowych itp.), czy też mogą polegać na wykreowaniu nowych organów pomocniczych j.s.t. Przepisy prawa miejscowego, które regulują funkcjonowanie rad kobiet, powinny regulować zasady i tryb powoływania jej członków (członkiń), kadencję oraz zadania (przy czym te nie powinny wykraczać poza charakter opiniodawczy i konsultacyjny). Prawodawca lokalny może postanowić, że członkowie i członkinie rad kobiet będą wybierani do składu tego organu lub powoływani przez organ wykonawczy j.s.t.
Bezwzględnie należy natomiast opowiedzieć się przeciwko możliwości samodzielnego powoływania rad kobiet tylko w oparciu o zarządzenie lub uchwałę organu wykonawczego j.s.t. Organ wykonawczy nie może samodzielnie określić zasad i trybu funkcjonowania rady kobiet. Jest on związany w tym zakresie przepisami prawa, które powinien uchwalić organ stanowiąco-kontrolny j.s.t. Rolą organu wykonawczego powinno być przeprowadzenie wyborów lub powołanie członków i członkiń rad kobiet, oraz zapewnienie jej obsługi pod kątem techniczno-administracyjnym.
Utworzenie Rady Kobiet jest możliwe!
Opisany wyżej przypadek to opis sytuacji jednostkowej, który ilustruje trudności na jakie może natrafić samorząd, który chciałby utworzyć radę kobiet. W praktyce takie struktury funkcjonują w ramach struktur administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Przy Ministrze Rolnictwa i Rozwoju Wsi działa Rada Kobiet w rolnictwie. Taka struktura funkcjonuje również przy Dyrektorze Generalnym Lasów Państwowych. Rada kobiet funkcjonuje także w m.st. Warszawa, Białymstoku, Gdyni i Rzeszowie. Tworzone są w mniejszych ośrodkach takich jak Piaseczno, Hrubieszów, czy Dzierżoniów. Na poziomie wojewódzkim rady kobiet utworzono m.in. na Podlasiu i Lubelszczyźnie. Przykłady te pokazują, że w większości przypadków możliwe jest utworzenie samorządowej rady kobiet.
Zespół Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego składa wszystkim Paniom najserdeczniejsze życzenia z okazji Dnia Kobiet.
Niech ten dzień będzie pełen radości, uśmiechu i życzliwości. Życzymy, aby każdy dzień przynosił satysfakcję, spełnienie marzeń oraz uznanie dla Waszej pracy i zaangażowania. Niech nie zabraknie inspirujących wyzwań, sukcesów zawodowych i osobistych oraz poczucia, że Wasz głos jest słyszany i doceniany.
Dziękujemy za Waszą siłę, determinację i codzienne działania na rzecz społeczeństwa obywatelskiego. Niech otaczają Was życzliwi ludzie, a wszystkie Wasze inicjatywy spotykają się ze wsparciem i szacunkiem.
Wszystkiego najlepszego!
Jakub Dorosz-Kruczyński
