Kto określa zasady korzystania z miejskiego lodowiska?

Wiele gmin organizuje ogólnodostępne lodowiska dla mieszkańców. Zasady korzystania z nich określają regulaminy. W praktyce mogą pojawić się wątpliwości, który organ gminy ma kompetencję do ich ustalenia.

Organizacja ogólnodostępnego lodowiska to popularna forma atrakcji zapewniana przez wiele gmin i miast. Jeżeli taki obiekt udostępniany jest spółkę komunalną, to zasady korzystania z takiego obiektu ustala zarząd spółki. Wątpliwości co do tego kto ustala regulamin lodowiska, mogą się natomiast pojawić w sytuacji której organizatorem jest sama gmin, jej jednostka organizacyjna (np. szkoła) lub samorządowy zakład budżetowy. Wówczas należy ustalić, czy podmiotem kompetentnym do ustanowienia takich regulacji jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), czy też kierownik właściwej jednostki lub rada gminy (rada miasta).

Co określić w regulaminie?

Należy pamiętać, że organizowanie i udostępnianie komunalnych lodowisk mieści się w ramach działalności społeczno-organizatorskiej JST. Tym samym jest to działalność o charakterze właścicielskim, nie władczym i jako taka jest regulowana przepisami prawa cywilnego. Regulamin gminnego lodowiska w rozumieniu przepisów prawa można postrzegać jako wzorzec umowy w rozumieniu art. 384 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.). Z uwagi na specyfikę zawierania umów z wykorzystaniem ich wzorców (regulaminów umów) samo wejście na lodowisko oznacza zgodę na zawarcie umowy, której treść ustalona jest postanowieniami regulaminu.

W regulaminie lodowiska komunalnego należy określić zasady korzystania z takiego obiektu, które powinny obejmować m.in.:

1. dni i godziny udostępniania obiektu mieszkańcom;
2. ustalenia dotyczące ewentualnych przerw na konserwację obiektu;
3. ewentualny wymóg dysponowania przez korzystającego biletem wstępu lub wejściówką na obiekt;
4. ewentualne zasady odpłatności za korzystanie z obiektu;
5. wymogi co do sprzętu sportowego z jakim powinni dysponować korzystający z lodowiska;
6. zasady korzystania z lodowiska przez osoby poniżej 18 roku życia;
7. zakazy obowiązujące na terenie obiektu sportowego;
8. obowiązki związane ze współdziałaniem z obsługą obiektu;
9. ewentualne kary umowne będące konsekwencją nieprzestrzegania obowiązków ustalonych w przepisach regulaminu.

Charakter regulaminu

Przyjęcie, że udostępnianie gminnego lodowiska jest czynnością właścicielską może prowadzić do wniosku, iż podmiotem właściwym do ustanowienia regulaminu jest organ wykonawczy gminy. Przepis art. 30 ust. 3 pkt 3) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) przewiduje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) posiada wyłączną kompetencję do gospodarowania mieniem komunalnym. Skutkiem obowiązywania tego przepisu jest wniosek, że regulaminu korzystania z lodowiska komunalnego nie może ustalać kierownik jednostki budżetowej gminy (np. dyrektor szkoły podstawowej) lub kierownik samorządowego zakładu budżetowego na terenie którego zorganizowano lodowisko. Podmioty takie nie dysponują bowiem własnym mieniem, gdyż nie są odrębnymi wobec gminy osobami prawnymi (inaczej rzecz się ma ze spółkami komunalnymi). Podlegają one natomiast organizacyjnie gminie, i tym samym jej organom, oraz użytkują przekazane im mienie przez j.s.t. Jednakże wniosek mówiący o właściwości wójta w tym obszarze nie jest prawdziwy.

Kompetencje wójta i rady gminy

Analiza przepisów u.s.g. prowadzi do konkluzji, że kompetencja wójta do gospodarowania mieniem komunalnym nie oznacza, że organ wykonawczy posiada pełnię władzy w tym obszarze. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4) u.s.g. przewiduje bowiem, iż rada gminy ma kompetencję do ustanawiania aktów prawa miejscowego określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Dlatego też zestawienie przepisów art. 30 ust.3 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4) u.s.g. prowadzi do pytania o podział kompetencji związanych z zarządem mieniem komunalnym pomiędzy wójta i radę gminę. Konieczne jest ustalenie, który organ administracji publicznej wykonuje konkretne działania związane z udostępnianiem lodowiska mieszkańcom.

Przede wszystkim nie powinno budzić wątpliwości, że lodowisko gminne jest obiektem użyteczności publicznej w rozumieniu przepisu art. 40 ust. 2 pkt 3) u.s.g.[1] Obserwacja ta jest o tyle istotna, gdyż rada gminy posiada szersze kompetencje w zakresie regulowania statutu komunalnych obiektów użyteczności publicznej, niż w odniesieniu do innych rodzajów mienia komunalnego[2].

W orzecznictwie podkreśla przy tym, że kompetencje rady gminy w zakresie określania zasad i trybu udostępniania obiektów użyteczności publicznej nie mogą zostać przekazane do wykonywania wójtowi (tzw. zakaz subdelegacji). Oznacza to, że rada gminy nie może podjąć uchwały, która upoważni wójta do wydania zarządzenia regulującego zasady korzystania z gminnego lodowiska. Dobitne stanowisko w tym względzie sformułował w jednym z ostatnich wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny W Białymstoku[3]:

Niedopuszczalne jest zatem wydanie przez organ wykonawczy gminy lub inny niż rada gminy organ zarządzenia ustalającego reguły dotyczące obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej, bowiem doszłoby wówczas do naruszenia przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. określających właściwość rady gminy do unormowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz formę, w jakiej ustanawia się akty prawa miejscowego.

Co może regulować prawo miejscowe?

Użyte przez ustawodawcę pojęcie „zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń publicznych” jest pojęciem ogólnym. Dlatego też w praktyce samorządowej pojawiają się trudności z rekonstrukcją szczegółowej treści tego upoważnienia ustawowego – ustalenia jakie kwestie mogą być uregulowane w tego rodzaju akcie prawa miejscowego. Jest to kwestia o dużym znaczeniu praktycznym, gdyż rada gminy uchwalając regulamin korzystania z lodowiska miejskiego musi przestrzegać konstytucyjnej zasady legalizmu – regulamin musi mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego.

Do ustalenia pełnego zakresu spraw jaki może zostać uregulowany w takim regulaminie przydatna jest analiza dorobku orzeczniczego wojewodów i sądów administracyjnych. O tym jak należy rozumieć upoważnienie ustawowe zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4) u.s.g. wypowiedział się WSA w Łodzi[4], który wyjaśnił, że:

Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają w obiektach użyteczności publicznej.

Praktyczną konsekwencją przyjęcia wykładni WSA w Łodzi powinno być takie skonstruowanie przepisów regulaminu lodowiska, których większość będzie dotyczyła sposobu zachowania użytkowników takiego obiektu. W regulaminie nie powinno się natomiast powtarzać przepisów ustawowych. Niemniej jednak sądy administracyjne dopuszczają możliwość konstruowania przepisów odsyłających do prawa wykroczeń. Wprowadzanie takich regulacji do regulaminu lodowiska poprawia komunikatywność takiego aktu normatywnego. O sprawie tej wypowiedział się WSA w Poznaniu, który stwierdził, że takie działanie prawodawcy lokalnego nie prowadzi do naruszenia zakazu powtarzania przepisów ustawowych[5]:

Okoliczność, że w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają przepisy o prima facie tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia (opisie niepożądanych zachowań), co opis czynów zabronionych z Kodeksu wykroczeń, nie stanowi jeszcze o niedozwolonym wkroczeniu w materię ustawową. "Regulamin korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jako akt prawa miejscowego, niesie ze sobą nową wartość normatywną, nawet wówczas, gdy dotyczy zachowań, które częściowo pokrywają się z opisem czynów zabronionych z Kodeksu wykroczeń. W takim przypadku na mocy przepisów ustawowych do takich zachowań zostaje przypisana także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Powiązanie wskazanej sankcji prawa miejscowego z zachowaniami, które całkowicie lub częściowo zostały opisane jako czyny zabronione w ustawie Kodeks wykroczeń mieści się w granicach ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Inaczej orzecznictwo podchodzi do możliwości modyfikowania w prawie miejscowym spraw związanych z odpowiedzialnością prawną, np. z odpowiedzialnością cywilną. Sądy administracyjne konsekwentnie przyjmują, że sprawy te regulowane są przepisami ustaw i nie mogą być zmieniane przez prawodawców miejscowych. Niedopuszczalne jest zatem wprowadzenie do regulaminu przepisu o brzmieniu np. „Za szkody wyrządzone przez dzieci odpowiadają rodzice”. Sprawa ta unormowana jest przepisami ustawy, które przewidują, że odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez dzieci odpowiadają osoby pod których opieką się znajdują. Analogiczny zakaz dotyczy prawa wykroczeń. Prawodawca lokalny nie może ustanawiać innych kar, niż te uregulowane w kodeksie wykroczeń. W sprawie tej wypowiedział się WSA w Łodzi[6]:

Upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się przez korzystających z takich terenów i urządzeń. Jednakże rada gminy nie jest na tej podstawie uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilnoprawną, karną lub administracyjną.

 

Zespół Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego życzy wszystkim spokojnych i radosnych Świąt Bożego Narodzenia, pełnych ciepła, refleksji oraz miłości. Niech ten wyjątkowy czas będzie okazją do odpoczynku oraz spędzenia chwil w gronie najbliższych. Życzymy, aby nadchodzący rok przyniósł wiele sukcesów zarówno zawodowych, jak i osobistych, a wspólne działania na rzecz rozwoju społeczności lokalnych nadal owocowały pozytywnymi zmianami.

Jakub Dorosz-Kruczyński