Zorganizowanie odpłatnej zabawy andrzejkowej w gminnej świetlicy stało się podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Rozpoznając tę sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że nie każda odpłatna aktywność podejmowana z wykorzystaniem mienia komunalnego stanowi prowadzenie działalności gospodarczej. Wyrok z 10 lipca 2026 r. (III OSK 2136/25) skłania do szerszej refleksji nad granicami stosowania przepisów antykorupcyjnych oraz ochroną mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych.

Stan faktyczny i działania rady miejskiej

Sprawa miała swój początek 30 listopada 2024 r., kiedy w jednej z gminnych świetlic wiejskich zorganizowano zabawę andrzejkową. Udział w wydarzeniu był odpłatny i kosztował 300 zł od pary. Informacje o imprezie zamieszczał w mediach społecznościowych jeden z radnych, który zajmował się również przyjmowaniem zgłoszeń uczestników. Chociaż umowę najmu świetlicy zawarła żona radnego, to właśnie on wykonywał większość czynności organizacyjnych, w tym kontaktował się z sołtysem w sprawach dotyczących udostępnienia obiektu i rozliczał się z jego wykorzystania.

W lutym 2025 r. do burmistrza wpłynęło zawiadomienie, którego autor wskazywał, że organizacja odpłatnej imprezy mogła stanowić prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Burmistrz podjął czynności wyjaśniające, zwracając się m.in. do sołtysa o informacje dotyczące przebiegu najmu świetlicy. Następnie zgromadzoną dokumentację przekazał wojewodzie wielkopolskiemu w celu zajęcia stanowiska w sprawie ewentualnego naruszenia przez radnego ustawowego zakazu.

W marcu 2025 r. sprawa trafiła pod obrady rady miejskiej. Radny został wezwany do złożenia wyjaśnień, a rada ostatecznie podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu. W ocenie rady organizacja odpłatnego wydarzenia w gminnej świetlicy stanowiła naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga do WSA i wyrok sądu pierwszej instancji

Radny nie zgodził się z rozstrzygnięciem rady miejskiej i zaskarżył podjętą przez nią uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy czynności podejmowane przez radnego w związku z organizacją zabawy andrzejkowej stanowiły prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a tym samym uzasadniały stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu.

Wyrokiem z 16 lipca 2025 r. (II SA/Po 326/25) WSA w Poznaniu oddalił skargę radnego. W ocenie sądu zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że to radny faktycznie organizował odpłatną imprezę, przyjmował rezerwacje i wpłaty od uczestników oraz wykonywał czynności związane z najmem świetlicy. Okoliczność, że umowę najmu zawarła jego żona, nie miała zatem rozstrzygającego znaczenia. Sąd przyjął również, że o prowadzeniu działalności gospodarczej nie przesądza ani jej formalne zarejestrowanie, ani faktyczne osiągnięcie zysku. Zdaniem WSA podejmowanie odpłatnych działań z wykorzystaniem mienia gminnego wyczerpywało przesłanki naruszenia zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji sąd uznał, że rada miejska prawidłowo stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego.

Skarga kasacyjna i rozstrzygnięcie NSA

Od wyroku WSA radny wniósł skargę kasacyjną, zarzucając sądowi błędną wykładnię art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 Prawa przedsiębiorców. Argumentował, że jednorazowa inicjatywa społeczna, polegająca na organizacji zabawy andrzejkowej, nie może być utożsamiana z prowadzeniem działalności gospodarczej, która powinna mieć charakter zorganizowany i ciągły. Podkreślał również, że nie jest przedsiębiorcą, a świetlica została wynajęta przez jego żonę na zasadach obowiązujących wszystkich mieszkańców gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 lipca 2026 r. (III OSK 2136/25) uwzględnił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu przypomniał, że sankcja wygaśnięcia mandatu radnego, stanowiąca ingerencję w wolę wyborców, może być stosowana wyłącznie wówczas, gdy ustawowe przesłanki jej zastosowania zostały wykazane w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Nie jest zatem dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przepisów przewidujących taką sankcję. NSA podkreślił, że wprawdzie prowadzenie działalności gospodarczej nie wymaga jej formalnego zarejestrowania ani faktycznego osiągnięcia zysku, jednak konieczne jest wykazanie wszystkich cech tej działalności, w tym jej zorganizowanego i ciągłego charakteru. Tymczasem rada miejska nie wykazała, aby zorganizowanie zabawy andrzejkowej stanowiło element działalności zarobkowej prowadzonej przez radnego w sposób ciągły. Samo podejmowanie odpłatnych czynności z wykorzystaniem mienia komunalnego nie oznacza jeszcze naruszenia zakazu ustanowionego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W konsekwencji NSA uchylił wyrok WSA w Poznaniu i stwierdził niezgodność z prawem uchwały rady miejskiej o wygaśnięciu mandatu radnego. Nie stwierdził jednak jej nieważności, ponieważ od podjęcia uchwały upłynął już roczny termin przewidziany w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Argumentacja prawna NSA

W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócił uwagę na szczególny charakter sankcji polegającej na wygaśnięciu mandatu radnego. Jej zastosowanie stanowi ingerencję w wolę członków wspólnoty samorządowej wyrażoną w wyborach powszechnych. Dlatego przesłanki uzasadniające pozbawienie radnego mandatu muszą zostać wykazane w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Niedopuszczalna jest przy tym rozszerzająca wykładnia przepisów przewidujących taką sankcję.

Sąd podkreślił, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny i służy ochronie interesu publicznego. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby wykorzystywać sprawowaną funkcję do realizacji prywatnych interesów. Zakaz ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie jego naruszenia nie pozwala na odstąpienie od sankcji ze względu na niewielką wagę uchybienia. Nie zwalnia to jednak właściwego organu z obowiązku wykazania, że rzeczywiście doszło do naruszenia ustawowego zakazu.

NSA wskazał, że wykorzystanie mienia komunalnego musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą. Samo korzystanie z gminnego obiektu, nawet w związku z odpłatnym przedsięwzięciem, nie jest wystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Konieczne jest uprzednie ustalenie, czy aktywność radnego odpowiada definicji działalności gospodarczej określonej w art. 3 Prawa przedsiębiorców. Powinna zatem mieć charakter zorganizowany, zarobkowy, być wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Nie przesądza o tym ani formalne zarejestrowanie działalności, ani faktyczne osiągnięcie zysku.

Istotne jest przy tym rozróżnienie między jednorazowym wykorzystaniem mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej a jednorazowym przedsięwzięciem, które samo w sobie nie ma charakteru działalności gospodarczej. W pierwszym przypadku może dojść do naruszenia ustawowego zakazu. W drugim nie można wyprowadzać takiego skutku wyłącznie z odpłatnego charakteru podejmowanych czynności. To właśnie tego rozróżnienia zabrakło w ocenie dokonanej przez radę miejską i zaakceptowanej następnie przez WSA.

Wnioski

Omawiany wyrok przypomina, że stosowanie przepisów antykorupcyjnych wymaga od rady gminy szczególnej staranności. Ochrona interesu publicznego nie może bowiem prowadzić do rozszerzającej wykładni przesłanek wygaśnięcia mandatu, a tym samym do nieuzasadnionej ingerencji w wolę członków wspólnoty samorządowej wyrażoną w wyborach. Sprawa ta pokazuje również, jak duża odpowiedzialność spoczywa na organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć dotyczących statusu ich członków. O odpowiedzialności radnych, pozycji ustrojowej rad oraz wyzwaniach związanych z wykonywaniem mandatu będziemy rozmawiać podczas IV Krajowego Kongresu Przewodniczących, organizowanego przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego w dniach 13-14 listopada 2026 r. w Krakowie. Serdecznie zapraszamy do udziału w tym wydarzeniu.