Ustawa deregulacyjna dla samorządów ma być jednym z najważniejszych testów na to, czy obecny rząd traktuje poważnie konstytucyjną zasadę decentralizacji. Projekt przygotowany we współpracy strony samorządowej i administracji rządowej ma ograniczyć biurokratyczne obowiązki, wzmocnić samodzielność gmin, powiatów i województw oraz uprościć szereg procedur – od nadzoru wojewodów, przez gospodarowanie mieniem, po realizację zadań w oświacie, zdrowiu czy kulturze. W tekście przyglądamy się, na ile „deregulacja” rzeczywiście usuwa bariery, z którymi JST mierzą się na co dzień.

Punktem wyjścia dla ustawy deregulacyjnej jest oddolna inicjatywa strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. 4 listopada 2024 r. samorządowcy przekazali ministrowi spraw wewnętrznych i administracji obszerny pakiet propozycji zmian legislacyjnych, których celem było przywrócenie samorządom utraconej w ostatnich latach autonomii, poprawa jakości usług publicznych oraz realne zastosowanie zasady pomocniczości w obszarach, w których nastąpiła centralizacja zadań i kompetencji. Ten materiał stał się podstawą prac prowadzonych w styczniu i lutym 2025 r. w Komisji Wspólnej i jej zespołach problemowych, a następnie został uzupełniony o propozycje MSWiA dotyczące m.in. nadzoru wojewodów, zdalnego trybu prac komisji i zmian granic gmin. W efekcie powstał projekt ustawy o likwidacji barier utrudniających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego, wpisany do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów pod numerem UD309 i przygotowywany z założeniem przyjęcia przez rząd w IV kwartale 2025 r.

Według stanu na koniec listopada 2025 r. projekt ustawy deregulacyjnej funkcjonuje nadal jako rządowy projekt oznaczony numerem UD309 w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów i jest opublikowany w serwisie Rządowego Centrum Legislacji. Po udostępnieniu projektu w RCL został on skierowany do uzgodnień i opiniowania w ramach rządowego procesu legislacyjnego – na tym etapie nie został jeszcze przyjęty przez Radę Ministrów ani skierowany do Sejmu, choć w wykazie prac KPRM wciąż widnieje plan przyjęcia projektu przez RM w IV kwartale 2025 r.

Jakie zmiany ustrojowe?

Projekt „ustawy deregulacyjnej” najmocniej ingeruje właśnie w trzy ustrojowe ustawy samorządowe: o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa. W każdej z nich pojawia się ten sam rdzeń zmian: wzmocnienie domniemania zadań własnych, doprecyzowanie pojęcia „liczby mieszkańców”, wprowadzenie zdalnego trybu pracy komisji oraz nowy, „pomocniczy” model nadzoru wojewody. Dodatkowo ustawa o samorządzie województwa zyskuje kilka odrębnych rozwiązań, m.in. w zakresie spółek i edukacji o UE.

Gmina – mocniejsze domniemanie zadań własnych i większa swoboda organizacyjna

W ustawie o samorządzie gminnym projekt przewiduje wprowadzenie nowego art. 7 ust. 4, który wprost przesądza, że gmina może samodzielnie określić zadanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty albo sposób jego realizacji i finansowania – chyba że ustawa stanowi inaczej. Z tym przepisem powiązano zmianę art. 18 ust. 2, tak aby wyłączna właściwość rady gminy obejmowała również uchwały podejmowane na tej podstawie. Chodzi o „dopowiedzenie” w ustawach ustrojowych konstytucyjnych zasad z art. 165 ust. 2 i art. 166 Konstytucji, czyli domniemania zadań samorządu i jego samodzielności w zakresie zadań własnych.

Projekt definiuje też pojęcie „liczby mieszkańców gminy” poprzez odesłanie do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1260/2013 i „ostatnich dostępnych danych ogłoszonych przez Prezesa GUS”. Ma to ujednolicić sposób liczenia mieszkańców na potrzeby rozmaitych progów (liczba radnych, progi dla inicjatywy uchwałodawczej, wysokość diet itp.) i zredukować dotychczasowe rozbieżności między statystyką a faktyczną liczbą osób korzystających z usług gminy.

Wójt (burmistrz, prezydent) otrzymuje ustawową kompetencję koordynacji projektowania planów i programów strategicznych oraz ich wdrażania przez urząd, jednostki organizacyjne i gminne osoby prawne. To wprost wykonanie zadania wpisanego do Krajowej Polityki Miejskiej 2030 i ma „uwidocznić” rolę organu wykonawczego jako koordynatora polityk strategicznych w gminie.

Projekt dopuszcza zdalne obradowanie komisji rady gminy – pod warunkiem, że statut tak stanowi. Komisje mogłyby prowadzić posiedzenia i podejmować uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, co ma być narzędziem na sytuacje nadzwyczajne (kryzysy, zdarzenia losowe, bezpieczeństwo), ale także instrumentem usprawniającym bieżącą pracę.

Istotna zmiana organizacyjna to zniesienie ustawowego limitu liczby zastępców wójta powiązanego z liczbą mieszkańców. Po zmianie to organ wykonawczy miałby swobodę ustalania liczby zastępców, biorąc pod uwagę realne potrzeby i uwarunkowania lokalne. Projekt przyznaje też radzie gminy możliwość określenia w statucie zasad wypłacania diet członkom komisji wyborczych w wyborach do organów jednostek pomocniczych – co ma uporządkować praktykę, która dziś bywa kwestionowana przez organy nadzoru.

Osobny blok to nadzór: projekt wprowadza do ustawy o samorządzie gminnym środek „łagodniejszy” niż stwierdzenie nieważności uchwały – wojewoda mógłby wezwać organ gminy do usunięcia wskazanych nieprawidłowości (w treści uchwały lub w procedurze), wyznaczyć kierunek i termin ich usunięcia oraz ewentualnie wstrzymać wykonanie aktu. Wezwanie zawieszałoby bieg terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, a gmina mogłaby wnioskować o przedłużenie terminu na usunięcie naruszeń. Analogiczny mechanizm zna już ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych w odniesieniu do uchwał budżetowych i projekt go „rozciąga” na cały nadzór, nie tylko finansowy.

Powiat – te same zasady na poziomie ponadgminnym

W ustawie o samorządzie powiatowym pojawi się projektowany art. 4 ust. 3a, w którym zapisano, że powiat może samodzielnie określić zadanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej lub sposób jego realizacji i finansowania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Do wyłącznej właściwości rady powiatu włączono uchwały podejmowane na tej podstawie (nowy pkt w art. 12). To dokładnie ta sama „dopisująca” konstytucję technika, co w gminnej ustawie ustrojowej.

Analogicznie, zdefiniowane zostaje pojęcie „liczby mieszkańców powiatu” z odesłaniem do rozporządzenia 1260/2013 i bieżących danych GUS, co ma uporządkować dotychczasowy chaos interpretacyjny. Projekt wprowadza też możliwość zdalnego obradowania komisji rady powiatu (posiedzenia online, podejmowanie uchwał na odległość, pod warunkiem stosownej regulacji statutowej).

W zakresie nadzoru projekt powiela rozwiązania proponowane dla gmin: wojewoda mógłby – zamiast od razu stwierdzać nieważność – wezwać powiat do usunięcia naruszeń, wskazując ich zakres, sposób i termin usunięcia; wezwanie przerywałoby bieg terminu na rozstrzygnięcie nadzorcze, organ stanowiący powiatu mógłby wnioskować o wydłużenie terminu, a organ nadzoru zyskałby możliwość wstrzymania wykonania uchwały.

Województwo – domniemanie zadań, liczba mieszkańców i „pakiet rozwojowo-europejski”

W ustawie o samorządzie województwa projekt dodaje art. 14 ust. 1a z brzmieniem równoległym do gmin i powiatów: województwo może samodzielnie określić zadanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej lub sposób jego realizacji i finansowania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Sejmik otrzymuje wyłączną kompetencję do podejmowania uchwał w tych sprawach (zmiana art. 18). Tak jak na niższych szczeblach, chodzi o „wyjęcie z nawiasu” i podkreślenie, że katalog zadań województwa ma charakter zadań własnych, wykonywanych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Pojawia się też definicja „liczby mieszkańców województwa”, oparta na tych samych unijnych i GUS-owskich danych, co w gminie i powiecie. Komisje sejmiku województwa otrzymują możliwość obradowania zdalnego i podejmowania uchwał przy użyciu środków porozumiewania się na odległość – także tu szczegóły mają zostać zapisane w statucie województwa.

Na poziomie województwa projekt wprowadza jednak także kilka zmian szczególnych. Po pierwsze, rozbudowuje zadania województwa o fakultatywne zadanie polegające na podejmowaniu i wspieraniu działań edukacyjnych i informacyjnych dotyczących integracji europejskiej i członkostwa Polski w UE. W praktyce daje to województwom wyraźną podstawę prawną do finansowania programów edukacyjnych i kampanii informacyjnych w tym obszarze.

Po drugie, projekt modyfikuje art. 13 ustawy o samorządzie województwa w zakresie spółek. Umożliwia tworzenie spółek z o.o. i akcyjnych do realizacji zadań związanych z określaniem strategii rozwoju województwa i prowadzeniem polityki rozwoju (w tym poprzez programy i regionalne fundusze rozwoju) – niezależnie od tego, czy mieszczą się one w klasycznej „sferze użyteczności publicznej”. Ma to przeciąć dotychczasowe spory co do dopuszczalnych form aktywności agencji rozwoju regionalnego i innych spółek wojewódzkich. Jednocześnie z art. 13 ust. 2 usuwa się odrębne wskazanie działalności w zakresie telekomunikacji, ponieważ i tak mieści się ona w sferze użyteczności publicznej na gruncie odrębnej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Po trzecie, projekt wprowadza regulację zwrotu kosztów dojazdu radnych województwa do siedziby organów samorządu województwa – dla radnych mieszkających poza miejscowością, w której znajduje się siedziba organu. Zwrot miałby następować na zasadach zbliżonych do podróży służbowych. W uzasadnieniu podkreślono, że ma to odpowiadać na nierówne obciążenia radnych wynikające z różnego miejsca zamieszkania w rozległym terytorialnie województwie.

Wreszcie, także w wojewódzkiej ustawie ustrojowej wprowadza się „łagodniejszy” środek nadzoru: wezwanie do usunięcia nieprawidłowości zamiast od razu stwierdzenia nieważności uchwały sejmiku, z możliwością wstrzymania wykonania aktu, wydłużenia terminu na usunięcie naruszeń i z zawieszeniem biegu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W warstwie prawa materialnego projekt wychodzi daleko poza same ustawy ustrojowe i „porządkuje” kilka ważnych obszarów działania JST: kulturę, energetykę, transport, ochronę zdrowia, finanse publiczne i bezpieczeństwo na wodzie. Wspólnym mianownikiem jest tu danie samorządom więcej narzędzi oraz usunięcie części biurokratycznych ograniczeń, które dziś utrudniają realizację zadań własnych.

Kultura: elastyczniejsze formy działalności i silniejszy samorządowy mecenat

Nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poszerza katalog form organizacyjnych działalności kulturalnej o ośrodki kultury oraz instytucje kultury prowadzące działalność wydawniczą. Dla samorządów oznacza to większą swobodę przy „skrojeniu” instytucji do lokalnych potrzeb – nie wszystko musi być klasycznym domem kultury czy biblioteką.

Równolegle projekt dopisuje księgarnie jako jedną z form prowadzenia działalności kulturalnej przez podmioty, dla których kultura nie jest głównym celem statutowym. To otwiera drogę, by np. fundacje, stowarzyszenia czy inne instytucje tworzyły księgarnie pełniące funkcję lokalnych centrów życia kulturalnego, bez ryzyka kwestionowania takiej działalności.

W obszarze mecenatu państwa i samorządów nad kulturą rozszerza się katalog podmiotów uprawnionych do wnioskowania o nadanie Medalu „Zasłużony Kulturze Gloria Artis” – włączone mają zostać również inne organy wykonawcze JST, przy jednoczesnym przesunięciu inicjatywy z marszałka województwa na zarząd województwa. Samorządy marszałkowskie zyskują więc formalne „umocowanie” dla roli, którą i tak realnie od lat pełnią. Dodatkowo instytucje kultury prowadzone przez JST będą mogły być obejmowane mecenatem także przez Unię Europejską i inne organizacje międzynarodowe, co ma ułatwić korzystanie z zagranicznych programów wsparcia.

Projekt porządkuje też kwestie kadrowe – m.in. doprecyzowuje podmioty opiniujące kandydatów na dyrektorów instytucji kultury oraz dopuszcza dłuższe powierzenie obowiązków dyrektora (do końca drugiego sezonu artystycznego, ale nie dłużej niż dwa lata). Ma to odzwierciedlać realia branży artystycznej, gdzie „rok obrachunkowy” liczy się sezonami, a nie kalendarzem.

Energia i transport: OZE, efektywność energetyczna i mniej „papierologii” w ruchu drogowym

W Prawie energetycznym projekt uzupełnia katalog zadań własnych gmin o działania związane z rozwojem odnawialnych źródeł energii i poprawą efektywności energetycznej. Chodzi zarówno o planowanie i organizację zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe, jak i działania promujące OZE – w tym energię z biogazu, biogazu rolniczego, biometanu, wodoru czy ciepło z odnawialnych źródeł energii. Ustawa wprost wiąże te zadania z nowym brzmieniem art. 7 ustawy o samorządzie gminnym: zamiast „przy okazji” innych regulacji energetycznych, zadania gminy w tym obszarze stają się elementem spójnej polityki klimatyczno-energetycznej na poziomie lokalnym.

W Prawie o ruchu drogowym projekt porządkuje kilka kwestii, które od lat generują praktyczne problemy. Po pierwsze, umożliwia organom zarządzającym ruchem (marszałkowi województwa, staroście, prezydentowi miasta na prawach powiatu) powierzenie części zadań w zakresie zarządzania ruchem jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi. Właściciel zadania nadal odpowiada za politykę, ale część czynności operacyjnych może zostać przekazana wyspecjalizowanej jednostce.

Po drugie, doprecyzowuje zakres zadań organów zarządzających ruchem oraz ich upoważnionych pracowników – w szczególności w odniesieniu do wydawania decyzji administracyjnych i innych rozstrzygnięć związanych z ruchem drogowym. To ma zmniejszyć ryzyko kwestionowania decyzji przez organy nadzorcze z powodu formalnych wątpliwości co do właściwości organu.

Po trzecie, przy rejestracji pojazdu do katalogu dokumentów potwierdzających własność pojazdu dodaje się dowód własności z podpisem biometrycznym. Projektodawca zakłada, że dzięki temu łatwiej będzie obsługiwać transakcje zawierane elektronicznie, bez konieczności „materializowania” umowy tylko po to, by zarejestrować pojazd.

Po czwarte, znika wymóg corocznego ustalania przez radę powiatu wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Powiat może określić stawki na dłuższy okres, a ich aktualizacja będzie następowała wtedy, gdy rzeczywiście zmienią się koszty funkcjonowania systemu (a nie „z urzędu” co roku). Analogiczne rozwiązanie projekt przewiduje w ustawie o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych – w zakresie opłat za usunięcie i przechowywanie statków i innych obiektów pływających.

Zdrowie, finanse i informatyzacja: więcej elastyczności, mniej sztucznego „cofania” pieniędzy

Istotne zmiany pojawiają się także w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Projekt doprecyzowuje zasady, na jakich Narodowy Fundusz Zdrowia może przekazywać środki na dofinansowanie samorządowych programów polityki zdrowotnej realizowanych przez JST. Z uzasadnienia wynika, że programy te będą mogły uzyskać dofinansowanie NFZ także wtedy, gdy przewidują świadczenia niegwarantowane – czyli wykraczają poza klasyczny koszyk świadczeń finansowanych w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. W praktyce daje to gminom, powiatom i województwom dodatkowe źródło finansowania lokalnych programów zdrowotnych, choć projekt wyraźnie zaznacza, że środki NFZ nadal mają charakter ograniczony, a kryteria ich przyznawania pozostają w dużej mierze uznaniowe.

W ustawie o finansach publicznych pojawia się rozwiązanie ważne z perspektywy pomocy udzielanej między JST, zwłaszcza po klęskach żywiołowych. Projekt przewiduje, że niewykorzystana do końca roku budżetowego część pomocy finansowej udzielonej innej JST (np. na usuwanie skutków powodzi czy na odbudowę infrastruktury) nie będzie musiała być zwracana do budżetu darczyńcy z końcem roku. Zamiast „technicznego” zwrotu i ponownego uchwalania dotacji, środki będzie można wykorzystać na pierwotny cel w ciągu kolejnych trzech lat budżetowych. Ma to ograniczyć sztuczny obieg pieniędzy, liczbę uchwał i sprawozdań oraz poprawić realną możliwość zaplanowania inwestycji po stronie jednostki dotkniętej klęską.

Nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych dostosowuje z kolei przepisy do cyfrowej rzeczywistości. Projekt przewiduje, że przy wykonywaniu zadań służbowych w systemach teleinformatycznych pracownicy samorządowi będą mogli korzystać z różnych środków identyfikacji elektronicznej przyłączonych do krajowego węzła identyfikacji elektronicznej (na gruncie ustawy o usługach zaufania i identyfikacji elektronicznej). W praktyce ma to ujednolicić i uprościć sposób logowania się do usług publicznych, rejestrów i systemów, w których urzędnik występuje jako przedstawiciel organu JST.

Ogłaszanie prawa i nadzór nad JST: większa przejrzystość rozstrzygnięć nadzorczych

Wreszcie, projekt modyfikuje ustawę o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Doprecyzowuje się katalog orzeczeń sądów administracyjnych, które podlegają ogłoszeniu, w tym tych, które dotyczą aktów nadzoru nad JST (np. stwierdzających nieważność uchwał organów stanowiących). Wprowadza się też obowiązek ogłaszania aktów prawnych w sprawie wstrzymania wykonania aktów prawa miejscowego oraz informacji o wygaśnięciu takiego wstrzymania z mocy prawa, gdy upłynie termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Równocześnie doprecyzowany zostaje katalog podmiotów odpowiedzialnych za przekazywanie tych aktów i informacji do publikacji oraz termin (7 dni).

Z punktu widzenia samorządów jest to ważne uzupełnienie wprowadzanego w ustawach ustrojowych „łagodniejszego” środka nadzoru (wezwanie do usunięcia naruszeń zamiast od razu stwierdzenia nieważności). Rozstrzygnięcia nadzorcze – w tym dotyczące wstrzymania wykonania uchwały – będą musiały być jasno widoczne w dzienniku urzędowym, a więc i dla mieszkańców. To domyka całość pakietu: z jednej strony więcej elastyczności i samodzielności JST w prawie materialnym, z drugiej – bardziej przejrzyste i przewidywalne zasady działania nadzoru.

Jakub Dorosz-Kruczyński